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　　黃河保護法作為一部針對黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性專門法律，其頒布及施行，使黃河保護治理有了“鐵規(guī)矩”和“硬杠杠”。 

　　黃河保護法是對我國“江河戰(zhàn)略”法治化的完善和豐富，是在吸取借鑒長江保護法立法技術(shù)、總結(jié)黃河保護治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的，是一部流域法、專門法、特別法。 

　　充分認(rèn)識黃河保護法的立法特點 

　　黃河流域最大的矛盾是水資源短缺、最大的問題是生態(tài)脆弱、最大的威脅是洪水、最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分、最大的弱項是民生發(fā)展不足，這些問題相互交織，必須從全局和戰(zhàn)略高度出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、保護和治理關(guān)系，協(xié)調(diào)全局和局部、流域和區(qū)域矛盾，從健全管理體制、完善規(guī)劃體系、強化制度措施、嚴(yán)格法律責(zé)任等方面推動相關(guān)問題從法治角度系統(tǒng)解決。 

　　黃河保護法與一般法律形成互為補充、互相支撐的格局。針對黃河灘區(qū)管理、水沙關(guān)系協(xié)調(diào)等黃河特有、全國法律難以涵蓋的，通過黃河保護法解決；現(xiàn)有法律針對性不強的，制定符合黃河流域?qū)嶋H、針對性強的制度措施，如水資源剛性約束制度、流域管理機構(gòu)職責(zé)、調(diào)水調(diào)沙、淤地壩管理、入海備用流路管理等；現(xiàn)有法律制度標(biāo)準(zhǔn)低、法律責(zé)任偏軟的，規(guī)定更加嚴(yán)格的制度措施，如針對生態(tài)保護與修復(fù)、違規(guī)取用水、水沙調(diào)控等行為規(guī)定相應(yīng)的硬約束、硬制度。 

　　黃河保護法體現(xiàn)的立法亮點 

　　確立堅持原則。黃河保護法將“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”確認(rèn)為根本原則，確保了黃河流域法治建設(shè)始終沿著正確的政治方向邁進；將“重在保護、要在治理”確定為黃河流域各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必須共同遵守的法律制度。 

　　擴大適用范圍。黃河保護法適用范圍不是自然流域79.5萬平方千米的概念，而是根據(jù)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展需要，擴大了適用范圍，體現(xiàn)了黃河流域的資源、生態(tài)、社會、文化屬性，超越傳統(tǒng)流域“水系空間”，按照行政區(qū)域進行管理，涵蓋黃河干流、支流和湖泊集水區(qū)域所涉及的9個省72個市439個縣級行政區(qū)域共132萬平方千米。同時，還擴充到流域外供水區(qū)的相關(guān)縣級行政區(qū)域，包括甘肅、內(nèi)蒙古等地黃河供水區(qū)的縣級行政區(qū)。 

　　統(tǒng)籌頂層設(shè)計。針對黃河保護治理中面臨的部門分割、地區(qū)分割等問題，黃河保護法在法律層面有效增強保護治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實的要求，健全管理體制、建立協(xié)同機制、完善規(guī)劃體系，有效推進黃河上中下游、左右岸、干支流、部門間共同保護、協(xié)同治理。 

　　界定管理責(zé)任。黃河保護法以法律形式界定各方權(quán)責(zé)邊界，其中涉及國務(wù)院部委13個，還包括兩個流域管理機構(gòu)。有84條規(guī)定了政府相關(guān)責(zé)任及其對政府的監(jiān)督。法律賦予沿黃各省區(qū)更多生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、節(jié)約用水和防洪救災(zāi)等管理職能，實現(xiàn)流域治理權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在具體而系統(tǒng)明確政府責(zé)任的同時，規(guī)定了地方政府負(fù)總責(zé)和考核評價制度、對地方政府約談制度、向人大報告制度，增加了對國家工作人員的行政處分規(guī)定。同時，有33處條款對單位和個人包括企業(yè)的責(zé)任予以規(guī)定，如對工業(yè)企業(yè)選址、建設(shè)、取水等各環(huán)節(jié)都有相關(guān)規(guī)定。 

　　突出重點領(lǐng)域。黃河保護法突出了生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治、促進高質(zhì)量發(fā)展及黃河文化保護傳承弘揚六個方面內(nèi)容，并設(shè)專章，共71條。同時，規(guī)定了“本法未作規(guī)定的，適用其他有關(guān)法律的規(guī)定”，從而使黃河保護治理各方面行為都有法可依，且與現(xiàn)有法律互相配合、互為支撐。 

　　嚴(yán)格保護紅線。黃河保護法包含“明令禁止”條款17處，“不得”行為條款10處，“嚴(yán)格”控制、限制條款16處，還有剛性約束、強制性、紅線、底線、上線、準(zhǔn)入清單等條款，都是硬性制度，是不可逾越的紅線。 

　　強化流域管理。黃河保護法強化了黃河水利委員會在全流域防洪、監(jiān)測、調(diào)度、監(jiān)督等方面的職能，實現(xiàn)對干支流監(jiān)管“一張網(wǎng)”全覆蓋；加強全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，實現(xiàn)對全流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法“一條線”全暢通。特別是對黃河水利委員會所屬管理機構(gòu)依法行使流域水行政管理職責(zé)予以規(guī)定，這在國家法律層面還是第一次，進一步提升了流域治理管理的系統(tǒng)性整體性。 

　　夯實支撐基礎(chǔ)。黃河保護法多個條文規(guī)定了建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系、調(diào)查監(jiān)測評價、應(yīng)急機制、信息共享、科技創(chuàng)新等基礎(chǔ)制度。同時，法律明確提出要建立的10項制度中，河湖長、水資源剛性約束、淤地壩、強制性用水定額、水沙統(tǒng)一調(diào)度等都是要求新設(shè)立的制度。 

　　健全保障制度。黃河保護法規(guī)定了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要建立財政、稅收、金融、生態(tài)保護補償?shù)戎С终�策，要求加強輿論監(jiān)督、表彰獎勵、政府目標(biāo)責(zé)任考核、執(zhí)法和社會監(jiān)督、約談、定期報告等制度措施，進一步健全了保障與監(jiān)督制度。 

　　更嚴(yán)的法律責(zé)任。黃河保護法貫徹了“要充分體現(xiàn)責(zé)任更大更嚴(yán)，違法處罰更重更硬”的要求，加大政府責(zé)任、加重企業(yè)責(zé)任，增加國家工作人員的行政處分規(guī)定，針對涉及造成水土流失、違法取用水等行為，在現(xiàn)有相關(guān)法律的基礎(chǔ)上補充和細(xì)化有關(guān)規(guī)定，并增加處罰方式、加大處罰力度。如對超過強制性用水定額、未按照規(guī)定期限實施節(jié)水技術(shù)改造的、取水單位未安裝在線計量設(shè)施等法律責(zé)任首次予以規(guī)定；實行雙罰制行政責(zé)任，即單位違法不僅由組織承擔(dān)接受罰款的行政處罰，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也給予相應(yīng)罰款的行政處罰或者處分；新增4項與黃河流域重點保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等有關(guān)的刑事責(zé)任。 

　　（本文作者為黃河水利委員會副總工程師）